Revela estudio de la Contraloría General de la República, sobre el período 2013-2016: Persiste deficiente gestión presupuestal de la Rama Judicial. COMUNICADO No. 075

Revela estudio de la Contraloría, sobre el período 2013-2016: Persiste deficiente gestión presupuestal de la Rama Judicial COMUNICADO No. 075

• Continúan sin satisfacción las necesidades de la administración de justicia. 
• Los avances presupuestales y físicos de los proyectos de inversión no son óptimos.
• Retrasos significativos en la aplicación del sistema oral en los despachos judiciales.
• Sigue siendo alto el porcentaje de congestión judicial en el país. En 2016, cerca de 
• la mitad de los procesos tramitados, quedaron pendientes para el siguiente año.
• Durante el periodo evaluado se evidenció una reducción de la participación de 
• los recursos de inversión frente al total apropiado para la Rama Judicial: 
• de un 12% en 2013, se pasó a 5% en 2016.
• El análisis de la Contraloría revela que de $1,12 billones de presupuesto de 
• inversión apropiado para el periodo 2013-2016, la Rama Judicial solo pudo 
• comprometer $988.507 millones.

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Bogotá, 7 de mayo de 2018.- La Contraloría General de la República realizó 

una evaluación de la gestión presupuestal de la Rama Judicial entre 2013 y 2016 

y encontró que persisten serias deficiencias en la ejecución de los recursos de inversión, 

demoras en la autorización y giro de los mismos, así como pobres avances físicos en los 

proyectos en marcha.

La conclusión del estudio, publicado en el Boletín Macrosectorial No. 12, es que 

estas debilidades no permiten satisfacer de manera oportuna las necesidades 

de la administración de justicia.

Con ello, resulta crítica la capacidad del Consejo Superior de la Judicatura y de la 

Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, como responsables de la administración 

de la Rama Judicial, para resolver los problemas de prestación de los servicios de justicia 

en el país.

Para cumplir con este propósito, entre los años 2013 y 2016, el Gobierno Nacional le asignó 

a la Rama Judicial recursos por $1,12 billones constantes de 2016 para el desarrollo de 

diversos proyectos de inversión, relacionados en su mayoría con la adquisición de tecnologías 

y la construcción de infraestructura física para los juzgados, tribunales y salas de audiencias.

La implementación de estos proyectos, incluidos en los Planes de Desarrollo Sectorial de la 

Rama Judicial, permitiría mejorar las condiciones existentes para la prestación de los 

servicios de justicia en nuestro país, actualmente afectados por una alta congestión de 

procesos al interior de los despachos y por la poca celeridad en la resolución de los mismos.

Sin embargo, se encontró que los avances presupuestales y físicos de los proyectos no 

fueron los óptimos, pues el análisis de la Contraloría reveló que de esos $1,12 billones de 

presupuesto de inversión apropiado para el periodo 2013-2016, la Rama Judicial solo pudo 

comprometer $988.507 millones, lo que implicó pérdida de oportunidad para financiar el 12% 

($132.774 millones) de los proyectos programados.

Señala además que en el periodo evaluado, se recibieron en promedio el 70% de los bienes, 

servicios y obras contratados en estos tres años, lo que significa el cumplimiento oportuno 

de sólo $690.245 millones, lo cual derivó en atención extemporánea de una parte de las 

necesidades de la administración de justicia.

De la misma forma, la Contraloría concluyó que la Dirección Ejecutiva de Administración 

Judicial sólo pudo pagar dentro de la misma vigencia fiscal el 38,8% de sus obligaciones 

($383.602 millones), lo que implicó reservas presupuestales y cuentas por pagar por 

encima de $604.906 millones, acarreando con ello esfuerzos fiscales superiores de liquidez 

a cargo del Tesoro Nacional.

Causas de las demoras

La mayoría de situaciones expuestas se ocasionan por demoras en la autorización y giro de 

los recursos, lo cual repercute en los plazos para adelantar los procesos de contratación; 

y por retrasos en la entrega de los bienes, servicios y obras contratadas, hechos que 

impiden efectuar los pagos antes de terminar cada año.

Todo esto afecta la disponibilidad oportuna de algunos elementos claves para resolver los 

problemas que aquejan a los operadores judiciales.

Proyectos con menores avances

Entre los proyectos que tuvieron menores avances presupuestales y físicos sobresalen los 

relacionados con capacitación de los servidores públicos y construcción de la infraestructura 

física del sector.

Tal como se evidenció en anteriores auditorías de la Contraloría, a pesar del incremento 

sostenido en los gastos de personal en el periodo, no se evidencia interés en fortalecer la 

capacidad administrativa de la Rama Judicial, que permita mejorar la capacidad de ejecución 

de recursos y recaudo de rentas en favor de la administración de justicia, y que a su vez 

posibilite el incremento y optimización de los recursos de inversión.

Pese a la limitada capacidad de ejecución de recursos, que ha restringido el incremento del 

presupuesto de inversión, el Contralor General de la República, Edgardo Maya Villazón, ha 

manifestado que las apropiaciones dirigidas a mejorar el servicio público de justicia son 

proporcionalmente bajas respecto a las destinadas a otros sectores.

A título de ejemplo, para el año 2017 los recursos destinados para tal fin fueron equivalentes 

al monto que canceló el Ministerio de Defensa Nacional, en el misma anualidad, 

en sentencias en contra y conciliaciones a su cargo.

La Rama Judicial contará para el año 2018 con $4.09 billones, de los cuales $3,8 billones se 

destinarán para funcionamiento y sólo el 7% ($282 mil millones) para inversión.

Reducción de los recursos de inversión

Durante el periodo evaluado se evidenció una reducción de la participación de los recursos 

de inversión frente al total apropiado para la Rama Judicial, que pasó de tener un 12% en 

2013, a cerrar el periodo con una participación del 5%.

De acuerdo con el informe de la CGR, tal disminución ha sido consecuencia de tres factores:

• Ajustes fiscales del Gobierno Nacional, donde se limitaron de manera generalizada los recursos de inversión.
• Disminución en los recursos programados por la Rama Judicial dentro de sus planes sectoriales de desarrollo
• Bajos niveles de ejecución de los proyectos, los cuales en algunos años se tradujeron en pérdidas de 
• apropiación y altos rezagos presupuestales.

En lo que respecta a la gestión de los recursos apropiados para inversión durante el periodo, 

fueron comprometidos $988.507 millones (88,2% de lo apropiado), y de esta suma se 

recibieron de manera oportuna bienes, servicios y obras por $690.245 millones 

(61.6% de lo apropiado) y se pagaron oportunamente solo $383.602 millones 

(34.2% de lo apropiado), causándose importantes rezagos presupuestales que totalizaron 

$604.906 millones (61.6% de lo comprometido). 

Dentro de los proyectos evaluados, los relacionados con adquisición de equipos de cómputo 

y telecomunicaciones, tuvieron inversiones por $506.343 millones y se logró un promedio de 

avance físico del 70% anual.

Sin embargo, en los temas de infraestructura física y capacitación del recurso humano, se 

destinaron $402.259 y $51.297 millones respectivamente, con avances físicos inferiores al 50% 

anual, lo cual se traduce en retrasos en la culminación de estos proyectos.

El caso más preocupante es el proyecto de capacitación de los servidores públicos 

de la Rama Judicial, pues sus bajos niveles de ejecución anual generan inquietudes 

sobre la gestión del Consejo Superior de la Judicatura, teniendo en cuenta las 

grandes necesidades en materia de actualización normativa y adaptación a los 

nuevos modelos de gestión judicial, como son la oralidad y virtualidad en los procesos 

judiciales, que influyen directamente en la eficacia de su labor misional.

Retrasos significativos en la aplicación de la oralidad

Por otra parte, el estudio confirmó las deficiencias en la planeación y ejecución 

presupuestal de los proyectos de inversión que fueron señaladas previamente en las 

Auditorías realizadas a las vigencias 2014 y 2015, evidenciando que el Consejo 

Superior de la Judicatura no ha efectuado los correctivos suficientes para resolver 

estas problemáticas.

Este panorama finalmente se refleja en la situación de los despachos judiciales, 

cuyos retrasos significativos en la aplicación de la oralidad, no han permitido 

alcanzar los objetivos trazados desde la formulación de esta política en la década 

pasada, especialmente, en generar mayor celeridad en las decisiones judiciales
y por consiguiente, disminuir los niveles de congestión y tiempos procesales.

Índice de congestión anual del 51%

De esta manera, al final de 2016 se encontraban 1.708.083 procesos pendientes de 

resolver al interior de los juzgados y tribunales (5% menos que el año anterior).

Sin embargo, el índice de congestión registró 51%, ello significa que del total de 

procesos que se tramitaron durante ese año, cerca de la mitad quedaron pendientes 

para el siguiente; un porcentaje que continúa siendo bastante alto para el país.

ANÁLISIS. Algunas propuestas para la reforma a la justicia. Ambito Jurídico.

Adolfo Tous Salgado

Socio fundador de Tous Abogados Asociados

05 de marzo de 2019.

Según nuestra Constitución y la Ley 270 de 1996, “la justicia es un valor superior (…) llamada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y a lograr la convivencia pacífica entre los colombianos”.

Por su parte, el artículo 1º de la Ley 1285 del 2009 señala que la administración de justicia “debe ser pronta, cumplida y eficaz. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales”.

De otro lado, el Código General del Proceso (CGP) establece: “Toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses, con sujeción a un debido proceso de duración razonable. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento injustificado será sancionado”.

Lo que sucede hoy, sin embargo, es que hay una incontenible acumulación de procesos que impide que haya una pronta y cumplida justicia. Esta no es ni eficaz ni eficiente.

Así mismo, nuestra administración de justicia no garantiza la efectividad de los derechos fundamentales, y la convivencia pacífica entre los colombianos se encuentra, por tanto, comprometida.

El trámite de cualquier proceso sencillo puede demorar más de 10 años, a pesar de que el artículo 121 del CGP lo fija en máximo un año y medio. No hay término para resolver la casación, por lo que esta puede demorar hasta cinco años. Los procesos no tienen una “duración razonable”. 

Ahora bien, si se trata de revisar algunas causas de la congestión, encontramos la tendencia a judicializar todos los conflictos, el uso excesivo de acciones populares y de tutelas, el abuso del derecho a litigiar y la falta de síntesis en los escritos y transcripciones, pero, sobre todo, el trámite de las dos instancias, más la eventual casación.

Para contrarrestar los resultados nefastos del afán excesivo de judicializar todas las diferencias, es urgente cambiar la cultura del litigio por una mentalidad tolerante y participativa.

En ese sentido, se proponen las siguientes soluciones: 

(i) Insistir en la conciliación y en otros MASC

En la conciliación, las partes, con la ayuda de un conciliador experto e imparcial, se hacen mutuas concesiones y solucionan su conflicto. Es un sistema de autocomposición de litigios. Se opone al sistema ordinario de la justicia impuesta, muchas veces con insatisfacción de todas las partes involucradas.

Es importante adelantar campañas para crear esa conciencia y promocionar la conciliación como vehículo efectivo y práctico. Formar conciliadores proactivos, recursivos e influyentes es una de las tareas más urgentes por hacer.

Además, la ley les debe imponer la obligación de plantear fórmulas de arreglo y de insistir a las partes en las ventajas de la conciliación (ahorro de tiempo y de dinero, tranquilidad y seguridad) frente a las desventajas de judicializar el conflicto (angustias, incertidumbres, molestias y demoras.

También, deben procurar convencer a las partes de que casi nunca la razón es exclusiva de una de ellas, que casi siempre hay razones valederas de parte y parte y que, muchas veces, los argumentos responden más a la emoción y a los sentimientos que a la razón objetiva. 

De otro lado, hay que implementar incentivos para los conciliadores y para los centros de conciliación que logren concretar arreglos conciliatorios.

Otros mecanismos alternativos de solución de conflictos, como los amigables componedores, los jueces de paz y los mediadores, pueden ayudar a identificar el problema y las posibles soluciones. Son especialmente útiles en conflictos entre socios de empresas de familia.

(ii) Crear la justicia constitucional

Para atender el uso inadecuado y excesivo de acciones populares y tutelas, se propone la creación de una justicia constitucional.

No es un secreto que la acción de tutela está copando la capacidad de los jueces y atentando contra la oportunidad de los fallos ordinarios. Hay un uso inadecuado y excesivo de acciones populares y tutelas.

En el año 2016, en el Distrito de Pereira, por ejemplo, entraron más acciones populares con trámite preferente que procesos de competencia normal de los juzgados. Así, las acciones constitucionales representaron el 54 % de todas las demandas presentadas en el año.

Paralelo al abuso de la acción constitucional por los ciudadanos, se da también la negligencia de entidades que solo reconocen los derechos fundamentales cuando son obligadas por la vía de tutela. En ese sentido, hay dos fuentes de congestión en este punto: los ciudadanos que abusan de la tutela y las entidades que solo cumplen cuando son obligadas por esa vía.

En ese sentido, se impone la creación de jueces constitucionales que impidan la proliferación de acciones y fallos idénticos y repetidos y que por su especialización fallen con mayor eficiencia y uniformidad. 

(iii) El abuso del derecho a litigar

Para enfrentar el abuso del derecho a litigiar, la falta de síntesis en los escritos y transcripciones y el incumplimiento de los deberes de las partes y sus apoderados de que tratan los artículos 78 y siguientes del CGP se propone lo siguiente:

- Ponerle coto al mecanismo de solicitar medidas previas para eludir la conciliación como requisito de procedibilidad,

- Aplicar el precedente judicial, obligatorio según el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/11). El precedente judicial, además de la seguridad jurídica que ofrece, agiliza y facilita las decisiones judiciales.

- Hacer liquidación adecuada de costas e imposición de sanciones por temeridad y mala fe y por violación a la obligación de síntesis en los escritos y en las citas.

- Que no se entorpezca y congestione la justicia con acciones infundadas y escritos kilométricos. Vemos demandas, contestaciones y alegatos que más parecen tratados enciclopédicos de Derecho o narraciones reiterativas de hechos innecesarios, que síntesis apretada y conducente que facilite al juez la comprensión de la situación y le abra el camino a una decisión ajustada a la realidad y al Derecho.

Hoy no se castiga al dilatador o recurrente infundado con una severa liquidación de costas o con la imposición de sanciones drásticas o cuantiosas. 

(iv) Jueces colegiados de única instancia

Para obviar la congestión absoluta derivada del trámite de las dos instancias, más la eventual casación, se propone crear jueces colegiados de única instancia a semejanza de los tribunales de arbitramento. Los árbitros instruyen y fallan en conjunto, participan activamente en el proceso en una verdadera inmediación y debaten, estudian y deciden en una fundamentada decisión colegiada.

Lo que ha sucedido en la práctica es que la oralidad ha agilizado la primera instancia, pero ha entorpecido y congestionado la segunda instancia, en la que no hay inmediatez en la instrucción y casi nunca, ni siquiera, discusión entre los magistrados para una decisión conjunta. 

Y es que, por la congestión imperante, al magistrado ponente le es imposible dedicar el tiempo que duran las audiencias para ver, oír y estudiar las grabaciones. Tiene que apoyarse en un auxiliar que las oye y le pasa un resumen o elabora un proyecto de providencia que resuelve el recurso.

Es iluso pensar que los otros dos magistrados de la Sala también escuchan y vean, juntos o separados, las audiencias de primera instancia y las estudien y las discutan, en conjunto con la prueba documental. 

No es lo mismo estudiar y revisar un expediente escrito con toda la actuación que repetir el medio magnético que la contiene. El tiempo para leer, es uno. El tiempo para escuchar y ver una grabación es otro. El uno puede agilizarse con lectura rápida y con obviar detalles innecesarios. El otro es tiempo real, sin poder adelantar la grabación.

Pensamos que el costo de adoptar esta solución puede ser atendido con una adecuada redistribución de despachos y funcionarios judiciales.

En la segunda instancia, definitivamente, no hay inmediatez. En consecuencia, podemos decir, sin ambages, que, en la práctica, el proceso resulta más estudiado en primera instancia en la que fue instruido, que en la segunda. 

Por ello, los resultados garantistas que se persiguen con la figura de la doble instancia, sencillamente, no existen.

Es mejor una decisión de única instancia colegiada proferida en proceso de duración razonable, que una decisión de segunda instancia bien demorada, por la congestión, sustanciada por un magistrado ponente que no estuvo presente en el proceso, que no escuchó las partes ni los testigos, ni los interrogó, y que es acogida por otros dos magistrados que ni siquiera oyeron la grabación de la audiencia y que no tuvieron tiempo de estudiar la prueba documental.

Esta solución debe ir acompañada, necesariamente, de una revisión de las competencias por razón de la cuantía. Pueden sostenerse jueces unipersonales en procesos de mínima cuantía. Y la calidad de los jueces colegiados puede acompasarse con el monto de las cuantías.