LEGIS. Àmbito Jurídica
ANÁLISIS
Sobre las complejidades del sistema y el rol del Ministerio de Justicia y del Derecho (II)
Gloria María Borrero Restrepo*
Ministra de Justicia y del Derecho
La reforma a la justicia es uno de los temas sobre los que ha girado la evaluación de mi gestión y de la mayoría de ministros de justicia. Lo cierto es que esta se ha convertido en un anhelo nacional que ha sido resaltado por múltiples pensadores desde hace, por lo menos, medio siglo. Sin embargo, considero que existen confusiones sobre su entendimiento.
Las disfuncionalidades de los servicios de justicia no responden solo a problemas de asignación eficiente y pertinente de la oferta, también están ligados a la naturaleza sustantiva y procesal, al ejercicio abusivo del derecho, a la débil coordinación interinstitucional, a la frágil regulación de la carrera judicial y al déficit en el gobierno de la administración de justicia, entre otros. Por ello, la reforma no consiste en tramitar un proyecto de ley o de acto legislativo. Se trata de una propuesta coherente de reformas legales y administrativas que solucionen problemas que ya han sido diagnosticados.
En mi opinión, esta reforma integral debe incluir cambios esenciales, entre otras cosas, a la educación jurídica y aspectos administrativos del sistema de justicia. Aunque puede ser un punto de partida, para hacer esto no es necesario reformar la Constitución. Dado que en mi administración he abogado por lograr acuerdos con los sectores interesados sobre qué acciones se deben tomar, he buscado generar un nuevo espacio de consenso. Siguiendo una idea del Consejo de Estado, he depositado mi confianza en la Misión Justicia, escenario en el que, con expertos y líderes de las diferentes ramas del Poder Público, podremos definir una hoja de ruta.
Ejes fundamentales
A este escenario llevaré las propuestas del ministerio, que girarán sobre cinco ejes: (i) la independencia de la Rama Judicial, (ii) el fortalecimiento de la capacidad administrativa del sistema de justicia, (iii) la transparencia y rendición de cuentas, (iv) la prevalencia del mérito en las condiciones laborales de los servidores de la Rama Judicial y (v) el esquema de investigación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado.
Además, estoy convencida de que la única forma de asegurar un mejor futuro para la justicia es revisar los importantes vacíos legales y regulatorios que existen en materia de educación jurídica. Hay dos proyectos que en el ministerio no fueron culminados en administraciones pasadas. El primero, que se encuentra estancado, actualiza la normativa en materia de consultorios jurídicos que data de 1971. Colombia requiere que estos escenarios se adecúen a las necesidades de la sociedad. El segundo, es necesario para destrabar la regulación de los mínimos de calidad de la educación jurídica. Desde comienzos de este siglo, la educación jurídica quedó desregulada y, por tanto, diferentes programas funcionan con estándares muy generales de calidad. Además, durante 11 años, se ha ignorado el artículo 2º de la Ley 1188 del 2008, que ordena al Gobierno Nacional regular las características específicas de los programas de educación superior.
No podemos seguir permitiendo que este tipo de vacíos legales afecten el sistema de justicia. Por eso, puse al servicio del Ministerio de Educación un equipo de expertos del Ministerio de Justicia, para que apoyen todos los esfuerzos por regular los mínimos de calidad y construir consensos con los sectores interesados.
Espero, entonces, que construyamos consensos en los temas mencionados y que las discusiones no se reduzcan a la eliminación o no del Consejo Superior de la Judicatura.
Política criminal y penitenciaria
Lamentablemente, en Colombia, la marginalidad no se ha limitado exclusivamente a aspectos geográficos. El sistema penitenciario y la política criminal se han convertido en periferias que no han sido debidamente atendidas por el Estado. Por eso, al llegar al Ministerio de Justicia, me encontré un sistema penitenciario colapsado no solo por la desidia institucional o la falta de infraestructura, sino también por el manejo desarticulado de la política criminal. Hoy, reconozco tres elementos esenciales que han avivado su colapso y que, en gran parte, explican el estado de cosas inconstitucional reconocido por la Corte Constitucional:
(i) Volatilidad de la política criminal. Como lo dice la Corte Constitucional (Sent. T-762/15), Colombia ha sufrido las consecuencias de la ausencia de una política criminal consistente, coherente, fundada en elementos empíricos y enmarcada constitucionalmente.
Se ha construido una política criminal reactiva y basada en sistemas de información precarios. Además, se ha presentado una tendencia hacia el endurecimiento punitivo sin mayores reflexiones ni sustentos. En esa medida, la política criminal ha quedado subordinada a la política de seguridad y ha sido inestable, inconsistente y volátil. Esto ha tenido un impacto negativo en la institucionalidad que ha avivado la crisis del sistema penitenciario y carcelario.
(ii) Hacinamiento y deficiencia en la infraestructura penitenciaria y carcelaria. Además de que existe un gran deterioro de una desgastada infraestructura, el sistema no está preparado para albergar la cantidad de personas que están privadas de la libertad. Hay una tasa de hacinamiento cercana al 50 %. Para enfrentarla, se requieren, mínimo, cinco billones de pesos para la construcción de 40.000 nuevos cupos. Sin embargo, la problemática es mayor, pues la infraestructura actual no responde a los estándares internacionales vigentes en la materia, por lo que la superación de la crisis demandará la reconstrucción de, al menos, 40.800 de los cupos actuales en establecimientos penitenciarios de primera generación.
Así, los cálculos más conservadores tasan la necesidad de recursos en 12 billones de pesos y dos décadas de inversión por parte del Estado. A esto se suma el hecho de que, para cumplir con los estándares definidos por la Corte, se requieren establecimientos penitenciarios de cuarta generación que exigen un tiempo promedio de cinco años para su puesta en operación.
El problema se complejiza si se tiene en cuenta que la normativa actual sitúa la responsabilidad de la construcción, operación y mantenimiento de cárceles para sindicados en las entidades territoriales. Estas aportan al sistema nacional alrededor de 40.000 personas detenidas preventivamente y cuentan con reducidas fuentes de financiación para construcción de cárceles.
(iii) Demoras y excesiva onerosidad de la construcción y mantenimiento de cupos carcelarios.Construir cupos carcelarios y sostenerlos implica unos costos excesivos para el Estado. Un ejemplo es que el costo promedio de construcción de un nuevo cupo carcelario es cercano a los 120 millones de pesos. Además, cuando ese cupo es usado por una persona privada de la libertad, el costo promedio del sostenimiento es de 25 millones de pesos anuales. Es decir, para asegurar la infraestructura necesaria para albergar a una persona condenada a 20 años de prisión, debemos invertir, al menos, 620 millones de pesos. Si se tiene en cuenta que en Colombia hay cerca de 120.000 personas privadas de la libertad en modalidad intramural, la inversión es superior a los dos billones de pesos anuales. Sin embargo, el nivel nacional cuenta solamente con 300.000 millones al año para la ampliación de la capacidad instalada de cupos y las obras de mantenimiento del sistema, actividades que se desarrollan en un contexto institucional caracterizado por una rigidez generalizada asociada a la ejecución presupuestal propia del Estado colombiano.
Teniendo en cuenta estos problemas, hemos formulado un Plan de Humanización del Sistema Carcelario y Penitenciario, cuyo propósito es la superación del estado de cosas inconstitucional. El plan tiene una perspectiva integral que comprende que la solución estructural del problema no se centra solamente en la creación de nuevos cupos, sino también en el diseño de una política criminal coherente.
En este contexto, nos hemos propuesto racionalizar la política criminal, para lo cual el Consejo Superior de Política Criminal se ha fijado un plan de trabajo que contará con el apoyo de una comisión asesora interdisciplinaria. El plan contempla generar 8.660 nuevos cupos penitenciarios y entregar obras de 6.720 nuevos cupos en, al menos, un 60 % de avance y diseños para otros 12.020 cupos, acompañados de la gestión de los recursos para su construcción en la siguiente administración. Con esto crearemos más de 27.000 cupos de cuarta generación.
Estamos trabajando en la formulación del Plan Maestro de Infraestructura Carcelaria, así como en la georreferenciación de los espacios para la reubicación de la infraestructura carcelaria. Esperamos cubrir parte del déficit de cupos para sindicados y generar incentivos para que las entidades territoriales puedan aportar a la solución.
Conclusiones
Finalmente, la justicia en Colombia requiere de una valentía imaginativa que nos permita transformar nuestra realidad y asegurar un mejor futuro para la sociedad y para aquella población tradicionalmente marginada. El Ministerio de Justicia debe tener un papel protagónico en este proceso transformador para lograr que el sistema de justicia recupere la confianza ciudadana y la efectividad. Todo esto para asegurar que los conflictos en Colombia no trasciendan a las vías de hecho como ha sucedido históricamente.
En el texto Instituciones, cambio institucional y desarrollo económico de Douglas North, se ve la complejidad que el cambio institucional implica: no es suficiente con tomar decisiones políticas o con cambiar las normas formales, puesto que los códigos culturales y las costumbres cambian a una velocidad menor.
Lo cierto es que los hacedores de política pública en Colombia nos enfrentamos a una institucionalidad compleja y, muchas veces, desarticulada que hace que los resultados de nuestro esfuerzo no adquieran la visibilidad esperada. Esta situación se agrava, pues, en ocasiones, la estructura burocrática no responde a las necesidades del país.
Por eso, estamos trabajando en el diseño de esquemas de coordinación y seguimiento para el sistema de justicia. Así mismo, seguiremos trabajando en la formulación de respuestas de largo aliento en coordinación con las demás instituciones del Estado. Los funcionarios debemos hacer un gran esfuerzo para superar problemas como la baja ejecución presupuestal, las deficiencias contractuales, la corrupción y la negligencia administrativa. No será una tarea sencilla, pero tendremos que continuar en la carrera hacia la transformación estructural de las instituciones de justicia en Colombia.
* Este artículo fue elaborado cuando Gloria María Borrero se desempeñaba como Ministra de Justicia y del Derecho. El pasado 16 de mayo renunció a su cargo.
